23.10.2558 มาตรการลดความเหลื่อมล้ำ ผ่านแว่นนโยบายสาธารณะ โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

มาตรการลดความเหลื่อมล้ำ ผ่านแว่นนโยบายสาธารณะ โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (ที่มา:มติชนรายวัน 23 ต.ค.2558)

1.ในโอกาสที่มีบ้านเมืองของเรามีสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศอย่างเป็นทางการ ขอชวนคุยหัวข้อการปฏิรูปโดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ก่อนหน้านี้สภาปฏิรูปแห่งชาติได้อภิปรายถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำและได้แต่งตั้งอนุกรรมาธิการหลายชุดเพื่อศึกษาแนวทางแก้ไข ต้องยอมรับปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องซับซ้อนและสะสมมาเป็นเวลานาน ครอบคลุมหลายมิติคือความแตกต่างระหว่างคนจนคนรวยวัดด้วยรายได้หรือทรัพย์สิน ความแตกต่างระหว่างจังหวัดยากจน/จังหวัดรวย ความด้อยโอกาสการศึกษาของเด็กยากจน ฯลฯ ในทรรศนะของผู้เขียนปัญหาความเหลื่อมล้ำสามารถแก้ไขได้หรืออย่างน้อยบรรเทาลง หากตั้งใจ วางแผนอย่างรอบคอบโดยอิงหลักวิชา ใช้งานวิจัยและดำเนินการตามหลักนโยบายสาธารณะ ในโอกาสนี้ขอวิเคราะห์มาตรการลดความเหลื่อมล้ำผ่านแว่นนโยบายสาธารณะ 2.นโยบายสาธารณะ เป็นองค์ความรู้เชิงสหวิทยาการที่มีการเรียนการสอนและการวิจัยมานานกว่า 40 ปี เช่น เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ นิติศาสตร์ สังคมวิทยา การจัดการ ฯลฯ ระหว่างที่เตรียมเขียนบทความนี้ผู้เขียนได้มีโอกาสอ่านหนังสือรวมบทความเล่มใหม่ชื่อว่า เปิดกล่องนโยบายสาธารณะ (2558) จัดพิมพ์โดยคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ และคณะเป็นบรรณาธิการ เกิดความประทับใจ จึงขอนำมาเล่าสู่กันฟังเชื่อว่าสมาชิกสภาปฏิรูปอ่านแล้วได้ข้อคิดเห็นเป็นประโยชน์คุ้มค่าอย่างแน่นอน นโยบายสาธารณะ แค่ชื่อก็สื่อสารว่าเกี่ยวข้องปัญหาส่วนรวมและการออกแบบนโยบายสาธารณะเพื่อแก้ไขปัญหา โดยภาครัฐบาลเป็นผู้นำ พร้อมกับชักชวนให้ภาคธุรกิจและภาคประชาชนมาร่วมด้วย ปัญหาใหญ่ของชาติเช่น ความยากจนความเหลื่อมล้ำ การขาดหลักประกันทางสังคม ต้องยอมรับว่าซับซ้อนและยากแต่ไม่เหลือวิสัยของภาครัฐ เพราะว่าภาครัฐมีอำนาจ-มีงบประมาณ-มีบุคลากร-และหน้าที่ทั้งทางตรงหรือทางอ้อม บทความนำของ รศ.ดร.พัชรี สิโรรส อธิบายที่มา ที่เป็นและที่ไปของวิชานโยบายสาธารณะในต่างประเทศและในเมืองไทยของเรา ยกตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะในอดีต เช่น โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค (นโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า) อาจารย์พัชรีตั้งข้อสังเกตท้ายบททำนองว่าหยุดนิ่งหรือชะงักงันของวิชานโยบายสาธารณะในระยะหลัง (ผมไม่ค่อยเห็นด้วยในประเด็นนี้ อาจารย์อาจจะมองในแง่ร้ายไปหน่อยนะครับ) ผลงานอีกชิ้นหนึ่งที่อ่านแล้วได้ความคิดดีๆ คือ การประยุกต์ทฤษฎีเกมเพื่อเสริมความเข้มแข็งของกระบวนการประชาธิปไตยของไทย โดยอรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ และ ศรีสัจจา เนียมสุวรรณ ว่าด้วยกระบวนการผลักดันนโยบาย คือ "ตัวละคร" ซึ่งอาจจะมีหลายคน แต่บุคคลสำคัญคือผู้ขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง จะต้องทำให้ประชาชนเข้ามาร่วมหรืออย่างน้อยเห็นพ้องต้องกัน ในกระบวนการนโยบายสาธารณะยังมีขั้นตอนการสื่อสารนโยบาย และขั้นตอนการนำนโยบายไปปฏิบัติ 3.จากกระบวนการนโยบายสาธารณะ พยากรณ์ว่า สภาปฏิรูปประเทศจะดำเนินการอย่างไร? ขั้นตอนแรก สภาปฏิรูปวิเคราะห์สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำ โดยอิงข้อมูลและความรู้ที่มีอยู่แล้วจากหลายแหล่ง เช่น สำนักงานสถิติแห่งชาติ ผลงานวิจัยในอดีตยืนยันได้ว่า ความเหลื่อมล้ำของรายได้ระหว่างคนจน/คนรวยในสังคมไทยถือว่าสูงมาก ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สินยิ่งรุนแรงกว่ารายได้ การถือครองที่ดินยิ่งมีลักษณะกระจุกมากในคนไม่กี่ตระกูล เชื่อว่า สปท.คงจะประมวลองค์ความรู้ได้ในเวลาไม่นาน เหมือนกับเนื้อเพลง "ขอเวลาอีกไม่นาน.." ขั้นตอนที่สอง การพิจารณาทางเลือกของมาตรการลดความเหลื่อมล้ำ ส่วนนี้ชักยาก คือคำถามว่าจะใช้เครื่องมือจึงเหมาะสมที่สุด รัฐมีหลายทางเลือกคือเก็บภาษี-การจัดสรรงบประมาณรายจ่าย-หรือมาตรการกฎหมาย (กรรมสิทธิ์ในที่ดิน) คณะอนุกรรมาธิการของสภาปฏิรูปชุดก่อนหน้าได้ทำการบ้านเอาไว้ดี เช่น การจัดสรรงบประมาณเป็นรายพื้นที่ ข้อเสนอให้จัดตั้งธนาคารแรงงาน และข้อเสนอจัดตั้งธนาคารที่ดิน เป็นต้น กรณีหลังนี้ผมเชียร์เป็นพิเศษเนื่องจากมีโอกาสติดตามข้อเสนอของคณะอนุกรรมาธิการภายใต้ประธาน คือ ดร.กอบศักดิ์ ภู่ตระกูล นักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำของประเทศ วิเคราะห์ความเป็นไปได้ของธนาคารที่ดินอย่างจริงจังและได้ยกร่างเป็นกฎหมายธนาคารที่ดินไว้แล้ว มาตรการนี้จะช่วยทำให้เกษตรกรมีที่ดินทำกินของตนเอง ลดความเสี่ยงที่ดินหลุดจำนอง ผมเชื่อว่ากฎหมายธนาคารที่ดินน่าจะสื่อสารให้ประชาชนยอมรับและผ่านเป็นกฎหมายสูงมาก ดังกล่าวข้างต้นว่า กระบวนการนโยบายสาธารณะจำเป็นต้องสื่อสารเพื่อความเข้าใจในวงกว้าง ขอเรียกว่าวาทกรรมเพื่อให้ประชาชนรับรู้อย่างกว้างขวาง ในโอกาสนี้ขอเสนอ 2 วาทกรรมที่ส่งเสริมการลดความเหลื่อมล้ำ และสภาปฏิรูปอาจจะนำมาพิจารณาโดยรอบคอบ ขอเรียกย่อว่า P1 และ P2 ตามลำดับ " P1 : ทุนให้เปล่าเพื่อให้เด็ก/เยาวชนยากจนได้เรียนถึงขั้นอุดมศึกษา " P2 : เงินอุดหนุนให้องค์กรบริหารท้องถิ่น เพื่อความเสมอภาค วาทกรรมที่หนึ่ง การสร้าง "แต้มต่อ" ให้เด็ก/เยาวชนในครัวเรือนยากจนให้ได้เล่าเรียนสูงระดับอุดมศึกษาทัดเทียมกับคนอื่นๆ งานวิจัยชิ้นหนึ่ง (สนับสนุนโดยสำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ) ชี้ว่า เด็กยากจนมีโอกาสเรียนจบปริญญาตรีน้อยมาก (ต่ำกว่าร้อยละ 5) ถ้าตั้งเป้าหมายยกสัดส่วนของคนจนที่เข้าเรียนอุดมศึกษาเป็นร้อยละ 15-20 หมายถึง เยาวชนในครัวเรือนยากจนต้องได้เข้าเรียนระดับมหาวิทยาลัย 7 หมื่นถึงแสนคน ซึ่งรัฐสามารถช่วยเหลือด้วยการจัดสรร "ทุนให้เปล่า" ให้ครัวเรือนยากจน มาตรการจูงใจเช่นนี้มีการปฏิบัติในหลายประเทศ และพิสูจน์มาแล้วว่าได้ผลดี วิธีดำเนินการอาจจะผ่านกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ส่วนหนึ่งสิทธิการกู้ยืม (สำหรับค่าเทอม) อีกส่วนหนึ่งเป็นทุนให้เปล่า (ค่ากินอยู่ประจำเดือน) ซึ่งให้เฉพาะเด็กยากจน วาทกรรมที่สอง การปรับปรุงเงินอุดหนุนให้องค์กรบริหารท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบันเงินอุดหนุนท้องถิ่นมีปัญหาความเหลื่อมล้ำ เทศบาลได้รับเงินอุดหนุนต่อหัวสูงกว่า อบต. จังหวัดรวยได้รับเงินอุดหนุนต่อหัวสูงกว่าจังหวัดยากจน ความจริงควรจะกลับกัน หมายถึงเงินอุดหนุนควรเป็นไปตาม "สูตรผกผัน" สอดคล้องกับคำกล่าวของ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ที่ย้ำว่า "คนที่มีน้อย สังคมพึงให้ให้มาก"